2007年6月1日，新修订的未成年人保护法开始实施。我们常说，未成年人不仅仅是家庭的希望，更是民族的未来。所以，新修订的未成年人保护法进一步明确了政府在未成年人保护中的角色和职责。正如吴仪副总理在2007年5月31日的《认真实施未成年人保护法 把未成年人保护工作推向新阶段》讲话中所要求的那样，政府在落实修订后的未成年人保护法方面，至少有三个层面的工作需要开展：一是通过制定行政法规、部门规章或规范性文件来细化未成年人保护法的原则要求；二是依法为未成年人提供提供服务或救助；三是政府应推进依法行政，加强执法检查，严厉打击侵害未成年人的行为。

　　作为一个曾参加未成年人保护法修订工作的律师，我今天着力谈第一个层面的工作。我们知道未成年人保护法被称为未成年人保护领域的“小宪法”。这一方面说明未成年人保护法在未成年人保护领域的权威地位；另一方面也提醒我们，该法主要规定一些基本原则，具体可操作性的规定有待行政法规、部门规章和地方立法进一步细化。

　　下面我就结合该法修订起草过程中的一些讨论，与大家一起探讨，修订后的未成年人保护法中有哪些问题为下位立法留出了空间，并亟需下位法的细化。

　　一、专门机构和经费预算

　　（一）机构问题

　　新修订的未成年人保护法第七条第三款规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府采取组织措施，协调有关部门做好未成年人保护工作。具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定。”此款规定是要解决专门机构的问题，但是，把权力留给了国务院和省、自治区、直辖市人民政府。

　　目前，中国专门保护儿童的综合机构有两个，一个是国家和地方各级妇女儿童工作委员会，这是政府负责妇女儿童事务的议事协调机构，委员会主任由政府领导担任，成员包括政府部门和相关非政府组织。办公室设在各级妇联，负责日常工作。另一个机构是未成年人保护委员会及其办公室。全国共有29个省（自治区、直辖市）成立了未成年人保护机构和办公室，各地的未成年人保护委员会主任由政府负责人或主要负责人担任，但国家级没有未成年人保护委员会。这两个机构办公室一般都设在妇联或共青团这样的群团组织，人员编制少，经费有限，加之议事协调机构没有行政执法职能，协调难度大，难以充分发挥儿童权利保护的职能作用。因此，国务院和地方各级人民政府应按照新修订的未保法，进一步明确未成年人保护机构及其具体职责。

　　（二）经费预算

　　新修订的未成年人保护法第七条第二款规定：“国务院和地方各级人民政府领导有关部门做好未成年人保护工作；将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，相关经费纳入本级政府预算。”

　　与原来的未成年人保护法相比，这是新增加的一款。下一步国务院和地方各级人民政府需要进一步明确纳入预算的相关经费的范围、经费来源及经费筹措的渠道等。

　　二、对流浪和其他生活无着未成年人的救助

　　（一）建立专门的流浪儿童救助制度

　　第43条第1款规定：“县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任；公安部门或者其他有关部门应当护送流浪乞讨或者离家出走的未成年人到救助场所，由救助场所予以救助和妥善照顾，并及时通知其父母或者其他监护人领回。”

　　流浪乞讨儿童问题一直是我国儿童保护工作中的难点问题。尽管有一些法律规定，但是流浪乞讨儿童救助制度仍有待进一步完善。主要表现在：对操纵儿童乞讨的成年人缺乏有效的惩罚制度；全国很多地方仍未建立起专门的流浪乞讨儿童救助机构，对流浪乞讨儿童的救助湮没在一般救助制度之中；流浪乞讨儿童接受义务教育的权利难以保障落实；流浪乞讨儿童的各种不良习惯难以矫治；流浪乞讨儿童的父母寻找困难、已找到的流浪乞讨儿童父母拒绝或实际不履行监护职责问题突出；流浪乞讨儿童容易被成年人伤害等。修订后的未成年人保护法就建立专门流浪儿童救助制度进行了原则规定，还需要国务院或民政部门通过下位法进一步细化。

　　（二）对事实上无人抚养的未成年人进行救助

　　未成年人保护法第43条第2款规定：“对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”

　　据司法部门统计，我国仅服刑人员子女总数已达60万之多，而其中有94.8％未得到任何形式的救助。实践当中，这些事实上无人抚养的未成年人的生存、受教育状况不容乐观：由于并非父母双亡，他们很难享受孤儿救助待遇；由于缺乏经济支持，他们生活无保障，面临失学危险；由于生存压力和社会歧视，不同程度地存在各种心理问题，有些甚至走上流浪、犯罪的道路。如何让这些未成年人得到国家的救助，保障基本的生存权和发展权，以及通过寄养或收养等途径重新得到家庭的温暖，是国务院和民政部门落实未成年人保护法需要具体考虑的问题。

　　三、对严重不履行监护职责的家长进行国家干预

　　未成年人保护法第五十三条规定：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用。”

　　现实生活中，我们经常遇到一些家长不履行监护职责的案例。前两周，在济宁发现有一对父母操纵着自己的三个孩子和亲戚的两个孩子卖艺、乞讨，最小的五岁，最大的只有13岁。当地有关部门想介入此案，保护那些孩子，却发现遇到了很多障碍。因为连处罚父母的规定都没有，警察只能放人，只能眼睁睁看着父母把孩子带走继续乞讨。

　　这类案件，对于如何落实第53条的规定提出了很多亟需解决的问题。比如，谁有义务来举报这样的案例？谁来接受举报？对于紧急情况，谁可以决定先把孩子带离父母保护起来？谁来执行这样的决定？谁可以起诉父母以剥夺其监护资格？剥夺了父母监护资格后，孩子由谁来监护等？这些问题与前面关于专门机构和专门经费的讨论也是密切相关的。这样的细则越早出台越好，以使那些因为父母原因身处险境的孩子早日得到保护和救助。

　　四、落实禁止向未成年人出售烟酒的处罚

　　该法第三十七条第一款规定，“禁止向未成年人出售烟酒，经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志；对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。”在该条规定基础上，该法第六十七条规定，“向未成年人出售烟酒，或者没有在显著位置设置不向未成年人出售烟酒标志的，由主管部门责令改正，依法给予行政处罚。”

　　大街上随时都能看到一些穿校服的学生在抽烟。为什么未成年人吸烟问题如此严重？原因可能很多，如烟草广告诱惑、不良影视镜头影响等，但不可回避，绝大多数未成年人所吸香烟是自己购买的，长期从亲友处获得的很少。所以，从烟草来源入手预防和控制未成年人吸烟应成为立法的首要关注。

　　与《预防未成年人犯罪法》相比，《未成年人保护法》有关禁止向未成年人出售烟草的规定，有两大进步：一是明确了售烟者的警示义务和核查身份义务；二是在确认向未成年人售烟违法的基础上，明确了处罚的合法性，为后面行政法规、部门规章或地方立法的细化留下了立法空间。该法规定的遗憾之处在于，没有明确处罚的执法主体，也没有明确处罚的方式和幅度。这需要相关部门尽快出台行政法规或部门规章，否则，禁止未向未成年人出售烟酒的目标难以真正落实。

　　我们北京青少年法律援助与研究中心是国内较早关注未成年人保护的公益法律组织。同时中心还是全国律协未成年人保护专业委员会的秘书处，还负责推动全国律师参与未成年人保护工作。目前，已经25个省级律协成立未保委，在16个省有专职的未成年人保护律师，另建立了一个有6500多名律师组成的志愿律师网络。我们今年的重点工作之一，就是对来自1000个县的1000多名律师进行培训。我们的专职律师和志愿律师将成为本地未成年人保护的重要力量，甚至是骨干力量。我们也非常愿意配合党和政府来做一些工作，像去年我们就有八名律师配合妇儿工委参与了两纲的中期评估工作，得到了妇儿工委的肯定。

　　作为从事未成年人保护工作的律师，我们将继续积极宣传、贯彻未成年人保护法，继续积极开展有些基础研究，继续积极配合有关部门的未成年人保护工作，为保障中国儿童权利、促进社会和谐发展做出我们的贡献。

　　谢谢大家!