“近几年来，许多全国人大代表和社会各界人士要求修改未成年人保护法的呼声很高。”8月22日，在第十届全国人大常委会第二十三次会议上作关于该草案的说明时，全国人大内司委副主任委员祝铭山说。

　　1991年制订未成年人保护法时难以预见到现今的社会变化。虽然十几年来许多地方、部门在健全未成年人保护（以下简称“未保”）工作协调机制、建立流浪儿童救助保护机构、加强网吧管理等方面进行了有益探索，但在未成年人保护法修订之前，地方与部门的未保工作开创性空间并不多。

　　为此，修订未成年人保护法纳入十届全国人大常委会立法规划，起草任务落实到全国人大内司委。

　　《瞭望新闻周刊》了解到，2004年初，共青团中央就已组织专家团与起草班子，经二易其稿，将建议稿送交全国人大内司委。而全国人大内司委则从2005年4月开始，通过多方调研、征求意见（包括未成年人意见），反复修改，方提请审议。

　　本次修订草案的诸多重要原则性规定直接来源于《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》、《中国儿童发展纲要（2001-2010）》、《“十一五”规划纲要》、《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》等国内外重要文件。

　　如将未成年人的权利明确为“生存权、发展权、受保护权、参与权和受教育权”。前四权是关于未成年人权利的国际通行的概括表述，受教育权本属发展权，但“考虑到受教育权对未成年人的特殊重要性，草案把这一权利从发展权中单列了出来。”祝铭山解释。

　　有关受教育权的新增规定在修订草案中十分突出，如规定“实施素质教育”等。

　　一类特殊的教育——“工读学校”在草案中也得到了加强，只是换成了“矫治未成年人严重不良行为的专门学校”的名称。“这样表述更加人性化了。”团中央建议稿起草者之一、全国律协未成年人保护专门委员会主任佟丽华说。

　　具有半个多世纪的工读教育曾在教育挽救失足青少年、预防青少年违法犯罪方面起到积极作用，上世纪60年代曾多达200多所，但后来由于多种原因逐渐萎缩，目前只剩下67所。全国人大内司委工青妇室主任于建伟称，草案关于这方面的规定是为了加强和改进工读学校。

　　同时，“保障未成年人的合法权益”一条也在本次修订草案中加上了“优先”二字。“儿童优先原则”最早是在1990年联合国世界儿童问题首脑会议上通过的《儿童生存、保护和发展世界宣言》中提出来的。

　　这个“优先原则”在草案各章中普遍具体化，如在社会保护一章中规定：“公共场所和学校发生重大突发事件时，应当优先救护未成年人。”

　　此外，在未成年人这个相对于成年人的“弱势群体”中，还有最弱势的群体，他们在草案中格外受到关照。如规定“各级人民政府应当采取措施，保障贫困、残疾、失去监护和暂住人口中的未成年人以及其他有实际困难的未成年人接受义务教育”。

　　佟丽华表示，他个人最看重的是草案中的第四十一条，“民政等有关部门应当建立流浪、乞讨、失去监护等生活无着未成年人的救助制度。”长期从事未保工作的他说，“流浪儿童是最容易受到伤害的群体，也是最容易走上违法犯罪道路的群体。”对流浪儿童的更多救助已“迫在眉睫”。

　　民政部公布的两个报告显示，目前中国流浪儿童有15万，尚未得到制度性救助的未成年人则超过20万。

　　有专家指出，救助流浪儿童等工作虽然写在“社会保护”一章，但实际上属于政府保护。

　　从地方法规来看，《北京市未成年人保护条例》中有“政府保护和社会保护”专章，《上海市未成年人保护条例》也有“国家机关保护”专章。在《北京市未成年人保护条例》中，甚至还有“未成年人保护委员会”专章。

　　草案虽未对政府保护列专章，但在总则中也规定了“县级以上人民政府为未成年人保护工作协调机构”的职责，并在社会保护和法律责任两章中对县级以上政府及其教育、公安、民政、卫生等有关部门的责任作了进一步的明确规定。

　　即便如此，仍有未保工作者称，很多未保工作机构“要钱没钱，要人没人”。他们对草案中未保工作经费纳入政府预算的规定寄予厚望。

　　“总的来说，修订草案关注了更多新问题，体现了更多新理念，同时在一定程度上注重了操作性。但从现实对未保法或整个未保法律体系的要求来说，它主要还只是确定了原则。”佟丽华说，未来还需要各地、各部门在各自权限内给予更明确的规定，以实际推动未保工作。（记者 汤耀国）

原载《瞭望新闻周刊》